Aquí tenim una nova aportació a l’embolic de
les Balances Fiscals. Les explicacions de l’Agustí Colom van en la línia de les
que fa un parell de mesos havia publicat en Sala i Martin (recordeu la conyeta
de les targes VISA?) quan rebatia el que el senyor José Borrell havia també
publicat.
Agustí Colom
Profesor del departamento de Teoría Económica en
la Universidad de Barcelona
28/02/2014
28/02/2014
Supongo que no desvelo nada nuevo si afirmo que un
factor importante sobre el que pivota la construcción soberanista en Catalunya
es la cuestión económica; que sea importante no significa que sea la única.
Pero en cualquier caso juega un papel crucial y, para prueba, el nuevo embrollo
alrededor de las balanzas fiscales promovido por el Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro. Aunque habrá que reconocer que en
este nuevo acto escénico las culpables no son las balanzas fiscales –que por
cierto, aún permanecen sin publicar-, si no el conjunto escenográfico
construido al efecto: se ha pasado del compromiso de elaborarlas a ningunearlas,
para volver a comprometerse a la vez que se descalifica uno de los métodos
habituales de cálculo. Vamos, que parece que ya hemos entrado en la fase de
pelearnos tanto o más por las formas que por el propio fondo, lo cual es
sintomático de los niveles de deterioro en que nos adentramos.
Vayamos pues al fondo de la cuestión, por aquello de dilucidar si hay cuestión o no, y en caso de que la haya en qué términos razonables se debería plantear. Y ya que hemos mencionado las balanzas fiscales empecemos por ellas. La balanza fiscal es un documento contable útil para obtener una fotografía de cuál es el flujo de recursos (impuestos y gastos) de un territorio en relación al sector público central. Para no extenderme en prolegómenos, diré que existe una larga tradición de estudios académicos sobre balanzas fiscales, que no es habitual que sean las administraciones públicas quienes las elaboren y que los dos enfoques en cuestión, flujo monetario y flujo beneficio, están ampliamente presentes en la literatura académica al respecto.
No obstante, cada uno de ellos responde a cuestiones distintas y por consiguiente a realidades diversas. No hay un método mejor ni otro peor, sino que simplemente el resultado del flujo monetario da razón del impacto de la actividad pública central en un territorio y el flujo beneficio expresa los efectos distributivos de esta actividad. Así, en el cálculo según el método beneficio se imputa, también, a cada territorio la parte alícuota de los gastos comunes del sector público central independientemente de donde se hayan realizado: sean las embajadas del exterior, sea, por ejemplo, la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios radicada en Madrid y que presta servicio a todo el territorio del Estado.
En este sentido, para el caso de Catalunya y de acuerdo con los datos publicados el pasado año por la Generalitat de Catalunya correspondientes al ejercicio 2010, el saldo fiscal fue un déficit de 5.835 millones de euros según el enfoque monetario, mientras que según el criterio del enfoque beneficio el déficit se situó en los 774 millones de euros, es decir el 3% y el 0,4% del PIB, respectivamente. La diferencia de las cifras cabria interpretarlas en que los 5.835 millones de euros de transferencia neta del territorio de Catalunya al sector público central, cubrirían -si se me permite la simplificación- no solo la solidaridad interterritorial sino, también, los gastos comunes. En ningún caso ningún método es una chapuza, sólo se precisa saber interpretar correctamente su significado.
No obstante para ser honestos hay que decir que de la misma forma que en el año 2010 el déficit fiscal para Catalunya fue de 5.835 millones de euros, en el año 2007 este ascendió a un importe de 21.162 millones de euros, el 10,8% del PIB. ¿A qué se debe tal variación? Sin duda, a la extremada sensibilidad del cálculo de las balanzas fiscales al ciclo económico. Así, en las fases expansivas los ingresos tributarios aumentan por lo que favorecen mayores déficits fiscales de los territorios ricos, mientras en la fase recesiva caen los ingresos tributarios y aumentan los gastos, por ejemplo, en concepto de prestaciones por desempleo por lo que disminuyen drásticamente los déficits fiscales de los territorios ricos debido a la grave coyuntura económica.
Si, hemos dicho que el déficit fiscal de Catalunya fue el año 2010 –último año publicado- de 5.835 millones de euros según el enfoque monetario, entonces ¿de dónde sale el déficit de 16.543 millones de euros? La respuesta es fácil, de eliminar el efecto ciclo en el cálculo del saldo de la balanza fiscal, lo que se denomina neutralizar el saldo fiscal. Lo cual desde el punto de vista académico es perfectamente legítimo, pero sirve para lo que sirve y en detrimento de perder su significado original. Así, si neutralizamos los saldos de los ejercicios 2007 y 2010 obtendremos, respectivamente un déficit de 15.913 millones correspondiente al año 2007 y la mencionada cifra de 16.543 millones referida al año 2010. Este ejercicio nos permite una mejor comprensión de la evolución del saldo y a la vista de los datos -descontado el efecto fase del ciclo- podemos efectuar una comparación ordinal intertemporal, pero a costa de perder todo significado monetario. Y ello, ¿por qué?
Sencillamente, para neutralizar, por ejemplo la cifra del año 2010, hemos asumido la ficción que los impuestos recaudados en todo el territorio español han sido 55.329 millones de euros superiores a lo real, de los cuales el 19,35%, esto es, 10.706 millones de euros se considera recaudados en Catalunya. De esta forma, equilibramos el saldo presupuestario, igualando los impuestos al gasto público efectivo. Alternativamente, podríamos habernos decantado por haber supuesto que reducíamos el nivel de gasto hasta el volumen de recaudación efectiva, en ese caso el saldo fiscal neutralizado hubiese sido de 11.263 millones. Queda claro pues, que los valores neutralizados son relevantes para efectuar comparaciones a lo largo del tiempo, pero carecen de significado real sobre el volumen monetario de aportaciones o de ganancias en caso que desaparecieran dichas aportaciones.
Por otra parte, estaremos todos de acuerdo que parece razonable que los territorios ricos presenten déficits fiscales mientras los territorios pobres registren superávits, así sucede en general en los diversos trabajos sobre balanzas fiscales. Sin embargo, en el caso del Estado español, el aún último informe –el referido al año 2005- sobre balanzas fiscales muestra algunas anomalías al respecto: no existe una ordenación coherente entre los territorios aportadores y los receptores -sea dicho de paso que también acontecen en otras latitudes como Estados Unidos y México, pero no así en Bélgica Canadá o Australia-. En efecto, con los datos en la mano, se observa que algunos territorios aportan menos de lo que parecería razonable les debería corresponder, destacando el caso del País Vasco con un déficit fiscal del 1,35% del PIB, a pesar de presentar una mayor renta per cápita que Catalunya (déficit ese año del 8,7% del PIB), o que las Islas Baleares cuyo déficit fiscal alcanzaba el 14,20% del PIB o que Valencia que, a pesar de presentar una renta per cápita inferior a la media española, registraba un déficit fiscal –sí, hemos dicho déficit- del 6,32% del PIB.
Sin embargo, la cuestión clave, o digamos más precisamente sobre la que se ha construido la cuestión económica no ha sido tanto sobre el carácter neto aportador de Catalunya como sobre si la aportación es excesiva. Aquí tenemos un problema, ya que en el terreno de las valoraciones necesitamos disponer de alguna medida de comparación y en rigor no la disponemos. Las comparaciones internacionales recurrentes en el tema de las balanzas fiscales carecen de solidez académica al confrontar datos que resultan de trabajos metodológicamente no homogéneos.
Con todo, un trabajo reciente que compara resultados de estudios -no estrictamente homogéneos- referidos a Australia, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, México y España circunscritos todos a datos alrededor del año 2005 constata –con todas las precauciones señaladas anteriormente- que el déficit fiscal presentado por Catalunya se encuentra en la parte alta en relación a los territorios aportadores netos en los diversos países, lo cual, en parte, podría ser explicado, según los autores, por la mayor desigualdad interterritorial existente en España (y México) en relación a los otros tres países analizados. En este sentido resulta interesante una de las conclusiones del trabajo referido en la dirección de señalar que mientras en el promedio de los países estudiados la desigualdad territorial inicial disminuye un 37,7% debido a la acción del sector público central, en el caso de España, la desigualdad sólo se reduce el 30%, el estudio apunta a la menor aportación relativa del País Vasco, Navarra y Madrid.
Como he intentado mostrar, las balanzas fiscales son un terreno demasiado movedizo para fundamentar de forma rigurosa un debate sobre la cuestión económica. Creo que más sólido es recurrir al sistema de financiación autonómica. Al respecto, se me ocurren como mínimo tres cuestiones a resolver. La primera, si el grueso y la parte más relevante de las competencias que fundamentan el gasto público del Estado del bienestar (salud, educación, servicios sociales,..) se encuentran en las comunidades autónomas, por qué no son ellas las que concentran la mayor parte –excluida la Seguridad Social- de los ingresos, y no como sucede actualmente, en que el Gobierno central no quiere renunciar, por definición, al 50% de los ingresos tributarios. Se plantea, pues, un cambio drástico en la equidad vertical. La segunda, se refiere a la ya crónica desfiscalización efectiva española. Los últimos datos publicados por Eurostat, correspondientes al ejercicio de 2011, constatan que mientras en la media de los países de la zona euro la recaudación alcanzó el 40,8% del PIB, en España registró tan solo el 32,5% del PIB, esto es 8,3 puntos porcentuales menos. Mantener una baja recaudación, forma parte tanto del discurso del Partido Popular como de Convergencia i Unió y condiciona, hay que decirlo, el total de recursos financieros, tanto centrales como de Catalunya. Finalmente, Catalunya siendo un territorio rico debe contribuir no sólo a los servicios comunes del Estado sino, obviamente, a los flujos de redistribución interterritorial de la renta –el País Vasco y Navarra, también deberían-. Pero no parece razonable que, en el sistema de financiación autonómico, Catalunya reciba una financiación per cápita ligeramente inferior a la media. En los países federales de nuestro entorno europeo, las regiones ricas contribuyen, claro está, pero no hasta el punto de alterar la ordinalidad previa de las capacidades fiscales.
Discutir, sobre estos últimos aspectos señalados, entre otros, quizás permitiría huir de tierras excesivamente movedizas como son las balanzas fiscales, aunque con todo, la cuestión económica por ser importante no es la única. Aún más, uno tiene la sensación que hace medio año, quizás, con resolver la cuestión económica y alguna cosa más hubiera sido suficiente, hoy ya es del todo insuficiente.
Vayamos pues al fondo de la cuestión, por aquello de dilucidar si hay cuestión o no, y en caso de que la haya en qué términos razonables se debería plantear. Y ya que hemos mencionado las balanzas fiscales empecemos por ellas. La balanza fiscal es un documento contable útil para obtener una fotografía de cuál es el flujo de recursos (impuestos y gastos) de un territorio en relación al sector público central. Para no extenderme en prolegómenos, diré que existe una larga tradición de estudios académicos sobre balanzas fiscales, que no es habitual que sean las administraciones públicas quienes las elaboren y que los dos enfoques en cuestión, flujo monetario y flujo beneficio, están ampliamente presentes en la literatura académica al respecto.
No obstante, cada uno de ellos responde a cuestiones distintas y por consiguiente a realidades diversas. No hay un método mejor ni otro peor, sino que simplemente el resultado del flujo monetario da razón del impacto de la actividad pública central en un territorio y el flujo beneficio expresa los efectos distributivos de esta actividad. Así, en el cálculo según el método beneficio se imputa, también, a cada territorio la parte alícuota de los gastos comunes del sector público central independientemente de donde se hayan realizado: sean las embajadas del exterior, sea, por ejemplo, la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios radicada en Madrid y que presta servicio a todo el territorio del Estado.
En este sentido, para el caso de Catalunya y de acuerdo con los datos publicados el pasado año por la Generalitat de Catalunya correspondientes al ejercicio 2010, el saldo fiscal fue un déficit de 5.835 millones de euros según el enfoque monetario, mientras que según el criterio del enfoque beneficio el déficit se situó en los 774 millones de euros, es decir el 3% y el 0,4% del PIB, respectivamente. La diferencia de las cifras cabria interpretarlas en que los 5.835 millones de euros de transferencia neta del territorio de Catalunya al sector público central, cubrirían -si se me permite la simplificación- no solo la solidaridad interterritorial sino, también, los gastos comunes. En ningún caso ningún método es una chapuza, sólo se precisa saber interpretar correctamente su significado.
No obstante para ser honestos hay que decir que de la misma forma que en el año 2010 el déficit fiscal para Catalunya fue de 5.835 millones de euros, en el año 2007 este ascendió a un importe de 21.162 millones de euros, el 10,8% del PIB. ¿A qué se debe tal variación? Sin duda, a la extremada sensibilidad del cálculo de las balanzas fiscales al ciclo económico. Así, en las fases expansivas los ingresos tributarios aumentan por lo que favorecen mayores déficits fiscales de los territorios ricos, mientras en la fase recesiva caen los ingresos tributarios y aumentan los gastos, por ejemplo, en concepto de prestaciones por desempleo por lo que disminuyen drásticamente los déficits fiscales de los territorios ricos debido a la grave coyuntura económica.
Si, hemos dicho que el déficit fiscal de Catalunya fue el año 2010 –último año publicado- de 5.835 millones de euros según el enfoque monetario, entonces ¿de dónde sale el déficit de 16.543 millones de euros? La respuesta es fácil, de eliminar el efecto ciclo en el cálculo del saldo de la balanza fiscal, lo que se denomina neutralizar el saldo fiscal. Lo cual desde el punto de vista académico es perfectamente legítimo, pero sirve para lo que sirve y en detrimento de perder su significado original. Así, si neutralizamos los saldos de los ejercicios 2007 y 2010 obtendremos, respectivamente un déficit de 15.913 millones correspondiente al año 2007 y la mencionada cifra de 16.543 millones referida al año 2010. Este ejercicio nos permite una mejor comprensión de la evolución del saldo y a la vista de los datos -descontado el efecto fase del ciclo- podemos efectuar una comparación ordinal intertemporal, pero a costa de perder todo significado monetario. Y ello, ¿por qué?
Sencillamente, para neutralizar, por ejemplo la cifra del año 2010, hemos asumido la ficción que los impuestos recaudados en todo el territorio español han sido 55.329 millones de euros superiores a lo real, de los cuales el 19,35%, esto es, 10.706 millones de euros se considera recaudados en Catalunya. De esta forma, equilibramos el saldo presupuestario, igualando los impuestos al gasto público efectivo. Alternativamente, podríamos habernos decantado por haber supuesto que reducíamos el nivel de gasto hasta el volumen de recaudación efectiva, en ese caso el saldo fiscal neutralizado hubiese sido de 11.263 millones. Queda claro pues, que los valores neutralizados son relevantes para efectuar comparaciones a lo largo del tiempo, pero carecen de significado real sobre el volumen monetario de aportaciones o de ganancias en caso que desaparecieran dichas aportaciones.
Por otra parte, estaremos todos de acuerdo que parece razonable que los territorios ricos presenten déficits fiscales mientras los territorios pobres registren superávits, así sucede en general en los diversos trabajos sobre balanzas fiscales. Sin embargo, en el caso del Estado español, el aún último informe –el referido al año 2005- sobre balanzas fiscales muestra algunas anomalías al respecto: no existe una ordenación coherente entre los territorios aportadores y los receptores -sea dicho de paso que también acontecen en otras latitudes como Estados Unidos y México, pero no así en Bélgica Canadá o Australia-. En efecto, con los datos en la mano, se observa que algunos territorios aportan menos de lo que parecería razonable les debería corresponder, destacando el caso del País Vasco con un déficit fiscal del 1,35% del PIB, a pesar de presentar una mayor renta per cápita que Catalunya (déficit ese año del 8,7% del PIB), o que las Islas Baleares cuyo déficit fiscal alcanzaba el 14,20% del PIB o que Valencia que, a pesar de presentar una renta per cápita inferior a la media española, registraba un déficit fiscal –sí, hemos dicho déficit- del 6,32% del PIB.
Sin embargo, la cuestión clave, o digamos más precisamente sobre la que se ha construido la cuestión económica no ha sido tanto sobre el carácter neto aportador de Catalunya como sobre si la aportación es excesiva. Aquí tenemos un problema, ya que en el terreno de las valoraciones necesitamos disponer de alguna medida de comparación y en rigor no la disponemos. Las comparaciones internacionales recurrentes en el tema de las balanzas fiscales carecen de solidez académica al confrontar datos que resultan de trabajos metodológicamente no homogéneos.
Con todo, un trabajo reciente que compara resultados de estudios -no estrictamente homogéneos- referidos a Australia, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, México y España circunscritos todos a datos alrededor del año 2005 constata –con todas las precauciones señaladas anteriormente- que el déficit fiscal presentado por Catalunya se encuentra en la parte alta en relación a los territorios aportadores netos en los diversos países, lo cual, en parte, podría ser explicado, según los autores, por la mayor desigualdad interterritorial existente en España (y México) en relación a los otros tres países analizados. En este sentido resulta interesante una de las conclusiones del trabajo referido en la dirección de señalar que mientras en el promedio de los países estudiados la desigualdad territorial inicial disminuye un 37,7% debido a la acción del sector público central, en el caso de España, la desigualdad sólo se reduce el 30%, el estudio apunta a la menor aportación relativa del País Vasco, Navarra y Madrid.
Como he intentado mostrar, las balanzas fiscales son un terreno demasiado movedizo para fundamentar de forma rigurosa un debate sobre la cuestión económica. Creo que más sólido es recurrir al sistema de financiación autonómica. Al respecto, se me ocurren como mínimo tres cuestiones a resolver. La primera, si el grueso y la parte más relevante de las competencias que fundamentan el gasto público del Estado del bienestar (salud, educación, servicios sociales,..) se encuentran en las comunidades autónomas, por qué no son ellas las que concentran la mayor parte –excluida la Seguridad Social- de los ingresos, y no como sucede actualmente, en que el Gobierno central no quiere renunciar, por definición, al 50% de los ingresos tributarios. Se plantea, pues, un cambio drástico en la equidad vertical. La segunda, se refiere a la ya crónica desfiscalización efectiva española. Los últimos datos publicados por Eurostat, correspondientes al ejercicio de 2011, constatan que mientras en la media de los países de la zona euro la recaudación alcanzó el 40,8% del PIB, en España registró tan solo el 32,5% del PIB, esto es 8,3 puntos porcentuales menos. Mantener una baja recaudación, forma parte tanto del discurso del Partido Popular como de Convergencia i Unió y condiciona, hay que decirlo, el total de recursos financieros, tanto centrales como de Catalunya. Finalmente, Catalunya siendo un territorio rico debe contribuir no sólo a los servicios comunes del Estado sino, obviamente, a los flujos de redistribución interterritorial de la renta –el País Vasco y Navarra, también deberían-. Pero no parece razonable que, en el sistema de financiación autonómico, Catalunya reciba una financiación per cápita ligeramente inferior a la media. En los países federales de nuestro entorno europeo, las regiones ricas contribuyen, claro está, pero no hasta el punto de alterar la ordinalidad previa de las capacidades fiscales.
Discutir, sobre estos últimos aspectos señalados, entre otros, quizás permitiría huir de tierras excesivamente movedizas como son las balanzas fiscales, aunque con todo, la cuestión económica por ser importante no es la única. Aún más, uno tiene la sensación que hace medio año, quizás, con resolver la cuestión económica y alguna cosa más hubiera sido suficiente, hoy ya es del todo insuficiente.
Agustí
Colom
Joan
A. Forès
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